Rozmowa z dr Katarzyną Szlachetko z Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UG

– Trudno przejść obojętnie obok problematyki zrównoważonego rozwoju. Ja to zainteresowanie widzę, oczywiście z perspektywy naszych studentów prawa i administracji, którzy zajmują się otoczeniem prawno-administracyjnym – mówi dr Katarzyna Szlachetko z Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji. Wywiad powstał w ramach programu Rozmowy o zrównoważonym rozwoju Centrum Zrównoważonego Rozowju. O zanieczyszczeniu sztucznym światłem, edukacji na rzecz zrównoważonego rozwoju w ujęciu prawnym, mitygacji i adaptacji miast do zmiany klimatu i innych kwestiach z dr Katarzyną Szlachetko rozmawiała dr Elżbieta Czapka.

Dr Elżbieta Czapka: Dziękuję za możliwość przeprowadzenia rozmowy. Pierwsze pytanie jest następujące: w jaki sposób rozumie Pani ideę zrównoważonego rozwoju?

Dr Katarzyna Szlachetko: Jestem prawnikiem-administratywistą, więc siłą rzeczy, mówiąc o idei zrównoważonego rozwoju, mam na myśli kontekst normatywny. Dla mnie zrównoważony rozwój wiąże się z zasadą prawa. Sposób rozumienia zrównoważonego rozwoju wynika z wielu dokumentów międzynarodowych, przede wszystkim stanowionych w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych. Punktem zwrotnym była Deklaracja z Rio de Janeiro z 1992 roku, która nie tylko powiązała ochronę środowiska z trwałym i zrównoważonym rozwojem, ale również akcentowała wymiar społeczny i ekonomiczny tej zasady, zwracając uwagę na konieczność wyeliminowania ubóstwa i zmniejszania różnic w poziomie życia ludzi na świecie. Przy czym trzeba pamiętać, że choć potrzeby człowieka są bardzo ważne, to ich zaspokajanie musi odbywać z poszanowaniem ochrony innych wartości: przyrodniczych, środowiskowych, z zachowaniem równowagi ekologicznej i bioróżnorodności, o której tak dużo dzisiaj się mówi (chociażby w kontekście unijnej Strategii na rzecz Bioróżnorodności 2030). Dokumenty międzynarodowe i unijne wyrażają zasadę solidarności międzypokoleniowej. Również polski prawodawca uwzględnia zasadę zrównoważonego rozwoju już na poziomie konstytucyjnym – w artykule 5. Znajduje się tam wyraźna deklaracja, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Jest to zasada kierunkowa, która wpływać powinna na kształt polityki państwa na każdym szczeblu, zarówno centralnym, jak i lokalnym. Zasada zrównoważonego rozwoju jest definiowana w Prawie ochrony środowiska i odwołuje się ona do trzech filarów. Pierwszy – konieczność zaspokajania potrzeb człowieka i stworzenia warunków do rozwoju społeczno-ekonomicznego, do wzrostu gospodarczego. Drugi to ochrona środowiska i walorów przyrodniczych. Trzeci natomiast – stworzenie bądź zachowanie dobrych warunków do rozwoju dla przyszłych pokoleń. Myślę, że właśnie ta ,,triada” wyraża to, w jaki sposób ideę zrównoważonego rozwoju rozumiem i ja. Idea ta łączy się bardzo silnie również z planowaniem przestrzennym, w tym z zasadą ładu przestrzennego. Jest to również jedna z podstawowych zasad, którą powinien kierować się prawodawca oraz podmioty, które są wyposażone w narzędzia realizacji polityki społecznej.

Wspomniała Pani o Unii Europejskiej. Jaka jest, Pani zdaniem, rola UE w zakresie wspierania celów zrównoważonego rozwoju?

Obecnie duże znaczenie ma słynny Europejski Zielony Ład, który jest flagowym dokumentem Komisji Europejskiej w zakresie polityki zeroemisyjnej i przeciwdziałania zmianom klimatu. Cele są bardzo ambitne – neutralność emisyjna do 2050 roku. Bardzo ważne jest w tym zakresie kreowanie dyskursu ponadpaństwowego. Mam nadzieję, że Unia Europejska będzie liderem, który pociągnie za sobą państwa członkowskie. Oczywiście jest również kontekst prawny, na ile UE może narzucić pewne rozwiązania państwom członkowskim, kierując się zasadą subsydiarności. Podejmowanie wspólnych działań jest jednak niezbędnym warunkiem adaptacji do zmian klimatu, bo związane z tym problemy są uniwersalne i transgraniczne. Niektórzy naukowcy uważają, że przekroczyliśmy już granicę wytrzymałości planetarnej, inni, że mamy jeszcze trochę czasu, natomiast wszyscy są chyba zgodni co do tego, że działać trzeba teraz, w perspektywie długofalowej. Z drugiej strony martwi to, że flagowe dokumenty UE nie są kompleksowe. Nie można traktować ich jako dokumentów w pełni podejmujących problematykę SD. Od dwóch lat interesuję się zagadnieniem zanieczyszczenia sztucznym światłem. Niestety, ani Europejski Zielony Ład, ani Strategia Bioróżnorodności 2030, choć zanieczyszczenie to ma ogromny, degradacyjny wpływ na różnorodność biologiczną, nie wspominają o tym problemie. Rok po wydaniu drugiego z tych dokumentów Komisja Europejska, na skutek głosów ekspertów, środowisk naukowych i niektórych państw członkowskich, zadeklarowała, że w prowadzonej przez siebie polityce będzie uwzględniała nowe kategorie zanieczyszczeń. To jest wyzwanie, żeby i prawo na szczeblu UE, i prawo poszczególnych państw członkowskich, nadążało za bardzo dynamicznie zmieniającymi się potrzebami i uwarunkowaniami, które są podyktowane postępem technologicznym i wzrostem konsumpcji. Tutaj pojawia się kluczowa rola prawa publicznego – żeby zapewnić zrównoważony rozwój, uwzględniając okoliczności pozaprawne, chociażby obecne, związane z kryzysem energetycznym i wojną w Ukrainie. W mojej ocenie bardzo ważne w kontekście zrównoważonego rozwoju jest również zobowiązanie państw członkowskich do wprowadzania w prawie krajowym rozwiązań wzmacniających klimatyczny wymiar polityk miejskich.

Wspomniała Pani o swoich zainteresowaniach zanieczyszczeniem sztucznym światłem. Czy prowadzi Pani badania związane z różnymi obszarami zrównoważonego rozwoju?

Interesuję się przede wszystkim regulacją prawną procesu inwestycyjno-budowlanego, który często ma ogromny wpływ na środowisko i zmiany w nim, więc zagadnienia związane z prawem ochrony środowiska są mi bliskie, podobnie jak od pewnego czasu rola prawa wobec zmian klimatu. W ramach tych szerokich zainteresowań szczególną uwagę poświęcam zrównoważonemu planowaniu przestrzennemu, stąd między innymi zorganizowanie w maju br. na Wydziale Prawa i Administracji we współpracy z Instytutem Metropolitalnym tzw. Zielonej Konferencji, na której w środowisku ekspertów i naukowców zastanawiamy się nad koniecznością zmiany pewnych paradygmatów w zrównoważonym planowaniu przestrzennym. Konferencja miała charakter interdyscyplinarny, współpracujemy z prawnikami, urbanistami, geografami, z wszystkimi, którym planowanie przestrzenne jest bliskie. Oprócz tego prowadzę też badania w ramach autorskiego programu badawczego Good Light Law w Instytucie Metropolitalnym. Zajmuję się zrównoważoną polityką oświetlenia zewnętrznego – interesują mnie prawne i administracyjne aspekty planowania, urządzania, instalowania i kontroli infrastruktury oświetlenia zewnętrznego. Z tym wiążą się ważne aspekty pozaprawne, czyli m.in. kwestia efektywności energetycznej, ochrony środowiska i przeciwdziałania zanieczyszczeniu środowiska sztucznym światłem, zagadnienia bezpieczeństwa drogowego i użytkowników przestrzeni publicznej po zapadnięciu zmroku, problem ochrony ciemnego nieba, ponieważ to dziedzictwo, niestety, systematycznie tracimy ze względu na niekontrolowaną emisję sztucznego światła w miejscach, w których jest ona zbędna. Mamy tu do czynienia z rozmaitymi kwestiami pozaprawnymi, które skłoniły mnie do badań nad tym, jak prawo i administracja mogą w tym zakresie pomóc i doprowadzić do tego, żeby rzeczywiście potrzeby ludzi związane ze sztucznym światłem były dobrze realizowane z poszanowaniem wartości środowiskowych i przyrodniczych. Potrzeby użytkowe i te związane ze wspomnianym bezpieczeństwem są oczywiste, ale są też te estetyczne, niektórzy mówią o potrzebach ekonomicznych. W kwietniu bieżącego roku, w ramach grantu realizowanego ze środków przyznanych przez Narodowe Centrum Nauki, miałam okazję poznać rozwiązania w zakresie zrównoważonej polityki oświetlenia zewnętrznego w Kopenhadze, która jest dla mnie przykładem miasta, w którym o zrównoważonym rozwoju nie mówi się. On tam po prostu „jest”.

Nigdy nie myślałam w ten sposób o oświetleniu zewnętrznym, chociaż też cierpię czasami, nie mogę spać, kiedy światło po zmroku wpada przez okno…

… niestety, ma to bardzo negatywny wpływ na chronobiologię człowieka, ponieważ zaburza produkcję melatoniny, przez co nie możemy się regenerować. Naukowcy potwierdzają, że nadmierna ekspozycja na sztuczne światło w porze nocnej jest również czynnikiem kancerogennym. Świadomość społeczna cały czas jest dość niska w tym zakresie, a problemem w Polsce jest przekonanie ludzi do tego, że światło może nieść również negatywne skutki, ponieważ zazwyczaj kojarzy się ono z czymś dobrym.

Jakie rozwiązanie, Pani zdaniem, przyczyniające się do realizacji celów zrównoważonego rozwoju, mogłyby zostać wprowadzone na naszym Uniwersytecie?

Myślę, że Uniwersytet Gdański dysponuje ogromnym potencjałem naukowym, dydaktycznym i infrastrukturalnym. Dziś prawie każdy badacz w ramach swojej dziedziny sięga, mniej lub bardziej, do zasady zrównoważonego rozwoju. Mamy kadrę naukowo-dydaktyczną, która rzeczywiście może odegrać ogromną rolę w kreowaniu dyskursu naukowego wokół tej idei, szczególnie przez konferencje, seminaria i publikacje naukowe. Ważna byłaby też inicjatywa popularnonaukowa. Chodzi o to, żeby Uniwersytet Gdański stał się miejscem spotkań, przestrzenią wymiany myśli przez różne środowiska, nie tylko naukowe i eksperckie, lecz także polityczne i lokalne NGO’sy. Musi dążyć do podniesienia świadomości społeczeństwa w zakresie roli i znaczenia zrównoważonego rozwoju w życiu codziennym. Jako uczelnia powinniśmy również podejmować działania na polu dydaktycznym, czyli kształtować świadomość młodych ludzi, z którymi mamy na co dzień do czynienia. Myślę, że idealnym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie obligatoryjnego wykładu, kursu ogólnoakademickiego o charakterze interdyscyplinarnym, podczas którego przedstawiciele różnych dziedzin nauki mogliby prowadzić swoje moduły. Zmieniają się okoliczności funkcjonowania uczelni, ale myślę, że ten potencjał młodych ludzi trzeba dobrze wykorzystać. Poza tym istotne jest pokazywanie, że na Kampusie można wprowadzać nature-based solutions, czyli rozwiązania związane z retencją zbiorników wodnych, z zieloną infrastrukturą, że można wykorzystać ciekawe bryły naszych bardzo nowoczesnych budynków i przestrzeń wokół nich. Chodzi o pokazanie, że pewne rozwiązania można wdrożyć, chociaż zdaję sobie sprawę, że z tym wiążą się różne wyzwania finansowe i techniczne. Na tyle, na ile jest to możliwe, Uniwersytet Gdański mógłby stawać się przykładem „zielonej uczelni”, pokazując, w jaki sposób można realizować zrównoważony rozwój w praktyce na kampusie uniwersyteckim.

Uprzedziła Pani jedno moje pytanie dotyczące roli edukacji. Czy Pani podejmuje tematykę SDG właśnie w działalności dydaktycznej?

Tak, na tyle, na ile oczywiście umożliwia mi to program realizowany na wykładach i w trakcie ćwiczeń. Mówiąc o szczegółowych zagadnieniach z prawa administracyjnego – procesie inwestycyjno-budowlanym czy planowaniu przestrzennym nie jest możliwe uniknięcie tego tematu. Jest to konieczność, jeden z paradygmatów, jeśli chodzi o działalność legislacyjną prawodawcy, żeby przyjmować takie rozwiązania, które umożliwią w praktyce realizację zrównoważonego rozwoju, a rola prawa publicznego jest w tym zakresie ogromna. Często brak rozwiązań prawnych może być barierą w osiąganiu celów zrównoważonego rozwoju, co zostało wskazane w Agendzie 2030. Prawo powinno ułatwiać i sprzyjać realizacji przedsięwzięć prywatnych i publicznych, które służą trwałemu i zrównoważonemu rozwojowi. Inicjatywa powinna być zdecydowanie po stronie władzy publicznej, ale też powinno się zachęcać społeczeństwo, podmioty indywidualne, Studentów do tego, żeby we własnym zakresie wprowadzać innowacje oparte na celach Agendy 2030.

A jakie są Pani doświadczenia? Czy studenci są zainteresowani tą problematyką?

Myślę, że są już świadomi znaczenia zrównoważonego rozwoju, bo żywo interesują się dyskursem publicznym. Temat zrównoważonego rozwoju może być trochę problematyczny, ponieważ jest „modny” (niektórzy utożsamiają go wręcz z pewnego rodzaju ideologią), a jednocześnie stanowi przedmiot wielu sporów politycznych. Trudno przejść obojętnie obok problematyki zrównoważonego rozwoju. Ja to zainteresowanie widzę, oczywiście z perspektywy naszych studentów prawa i administracji, którzy zajmują się otoczeniem prawno-administracyjnym.

Jakie Pani zauważa bariery i wyzwania w związku z celami Agendy 2030?

Przede wszystkim bariery mentalne. Przekonanie społeczeństwa do tego, że to jest ważny problem, którego nie możemy odkładać na później. Dziś dużo mówi się o epoce antropocenu, niektórzy naukowcy uważają, że trzeba nawet wprowadzić nazwę nowej epoki geologicznej. Oficjalnie ona nie funkcjonuje, natomiast pojęcie to oddaje istotę problemu – mamy do czynienia z ogromnym, dynamicznym rozwojem, urbanizacją, z postępującą degradacją środowiska, której trzeba postawić granice, zmienić sposób postrzegania zrównoważonego rozwoju, w pewnym stopniu wynieść go na piedestał. Brak dostatecznej świadomości społeczeństwa to jest, myślę, pierwsza bariera. Drugą barierą są rozwiązania prawne. Chociażby paląca kwestia – adaptacji miast do postępujących zmian klimatu. W Polsce wciąż nie ma odpowiednich narzędzi prawnych do realizacji skutecznej polityki adaptacyjnej i mitygacyjnej. Nawet przy dobrej woli, w szczególności podmiotów samorządowych (uważam, że wdrażanie narzędzi i rozwiązań adaptacyjnych jest przede wszystkim zadaniem podmiotów zdecentralizowanych) brakuje skonkretyzowanych działań ze strony prawodawcy na szczeblu centralnym, umożliwiających skuteczne wdrażanie polityki zrównoważonego rozwoju. Mamy co prawda ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 2006 roku, która całkiem niedawno została znowelizowana, ale barierą jest to, że polski prawodawca ma problem z przestrzeganiem zasady spójności aktów polityk publicznych. Istnieje wiele różnych aktów planowania, strategii, programów, ale brakuje „łączników”, które pozwoliłyby prowadzić te działania w sposób spójny, złożony, kompleksowy. Ostatnia bariera, to oczywiście ta finansowa, czyli pozyskiwanie środków zewnętrznych i wewnętrznych na wdrażanie przedsięwzięć i inwestycji, które są z pewnych względów opłacalne, ale też kosztowne. Brak środków z Krajowego Planu Odbudowy jest grzechem obecnego rządu, za który będą płacić pokolenia.

Bardzo podoba mi się to, co Pani myśli na temat prawa – prawo przecież nie funkcjonuje w odosobnieniu. Ten czynnik społeczny jest niezwykle ważny.

Bardzo często osoby, które sceptycznie podchodzą do zrównoważonego rozwoju właśnie to podkreślają, mówiąc, że człowiek i jego potrzeby są „najważniejsze”. Człowiek jest ważny, ale sam sobie szkodzi, niszcząc swoje otoczenie. Każdy powinien mieć świadomość tego, że nie podejmując inicjatyw w zakresie zrównoważonego rozwoju, tak naprawdę szkodzi sobie i kolejnym pokoleniom: dzieciom, wnukom, a chyba solidarność międzypokoleniowa w ramach najmniejszej komórki społecznej jest dla nas istotna. Może to jest sposób, żeby dotrzeć do społeczeństwa, uświadomić, że mamy dziś wszyscy wspólny, bardzo poważny problem.

Jeszcze wrócę do prawa, jedną z jego funkcji jest ta ochronna, prawda?

Funkcja ochronna prawa ma charakter wieloaspektowy, ponieważ trzeba chronić ludzi, ale też trzeba chronić wartości krajobrazowe, kulturowe, przyrodnicze, środowiskowe, więc tutaj zasada proporcjonalności jest niezwykle istotna, a według mnie idea i jednocześnie zasada prawna zrównoważonego rozwoju tę proporcjonalność powinna urzeczywistniać. Oczywiście można na różne sposoby definiować w prawie zrównoważony rozwój, ale zachowanie balansu sprowadza się do tego, żeby wszystkie wartości były realizowane we wzajemnym poszanowaniu, bez nadmiernego uszczerbku i tym prawodawca też powinien się kierować. Może doprecyzuję – świetnie, że funkcjonuje definicja prawna zrównoważonego rozwoju, ale za tym muszą iść skonkretyzowane środki, działania i narzędzia prawne. Tego brakuje w naszym porządku prawnym, takie mam odczucie.

Czyli mamy definicję, ale za tym jeszcze niewiele idzie.

Problemem jest wdrażanie. Do tego są potrzebne konkretne zadania i kompetencje.

Ale to chyba nie tylko w prawie mamy takie problemy. Wszystko przed nami. Mam jeszcze jedno pytanie do Pani. Który z celów zrównoważonego rozwoju jest Pani najbliższy i dlaczego?

Myślę, że trudno byłoby wybrać jeden z celów zrównoważonego rozwoju. Na pewno jest to zaspokajanie elementarnych potrzeb mieszkaniowych człowieka i oczywiście tych związanych z żywnością. Trudno jest mi zaakceptować fakt, że tyle żywności jest marnowanej na świecie, a jednocześnie mamy w XXI wieku osoby, które głodują. Kwestia dostępu do czystej wody, szeroko rozumiana adaptacja do zmian klimatu jest również dla mnie bardzo ważnym celem. Widzę ogromny potencjał na poziomie lokalnym i na poziomie samorządowym w tym obszarze. Myślę, że jako wspólnota samorządowa jesteśmy w stanie sobie z tym zadaniem poradzić, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, zgodnie z zasadą samodzielności, przy odpowiednim wsparciu państwa i zapewnieniu źródeł finansowania. W zasadzie prawie wszystkie cele zrównoważonego rozwoju sprowadzają się do palącego problemu, czyli przeciwdziałaniu zmianom klimatu. Zresztą nawet niektórzy prawnicy mówią, że zaczyna się kształtować osobna dziedzina, jak prawo klimatu czy prawo zmiany klimatu. To też jest odpowiedź na potrzeby zrównoważonego rozwoju i wielu jednostkowych zadań z tym związanych.

Bardzo Pani dziękuję.

Rozmawiała Elżbieta Czapka